城管十年：从粗暴到温柔

小松

　　10年间,城管在国内如星火燎原之势,队伍越来越大。伴随中国城市化进程,被称作“城市女主人”的城管功不可没。但其粗暴执法、身份不晰的形象亦广受质疑。
　　社会声讨之下,行走在风口浪尖的城管队伍开始反思；如同宣武城管,一些“女主人”开始学会“温柔”,而效果亦初步显现。
　　1月11日傍晚7时,来自四川的小陈和母亲准时把“麻辣烫”的摊子摆在了北京市宣武区红莲北里的路边,吆喝着招揽生意。
　　小陈说,摊子小,一晚能赚百十来块钱,可养家糊口。不过,前几年他可没有这么好的光景。那时,他和母亲一人照顾生意,一人要随时提防城管前来掀摊,几乎每天都要上演“猫捉老鼠”的游戏。
　　现在,他的安心得益于宣武城管的“柔性执法”。从去年开始,宣武城管在红莲社区等路段设立“跳蚤市场”,每天在一定时段内允许小贩摆摊设点。
　　宣武城管是中国第一支正式成立的城管队伍。至今已逾10年。虽然这十年来城管的功劳功不可没,但他们的暴力执法却让众多百姓难以接受。一些地方的城管面对困境也开始思变。当“以人为本”、“和谐理念”被城管四处喊响时,“女主人”留给公众更多的是期待。
　　
　　首支城管上岗全国纷纷取经
　　
　　季明是北京市宣武区城管监察大队副大队长。
　　回忆起1997年5月23日宣武城管大队成立,他仍觉历历在目。
　　当天,大队的100多号人,全体身着统一制服,在天安门广场列队参加授旗仪式。市领导刘敬民亲自宣布,宣武城管大队上岗,时任城管大队副大队长的杜灵欣接过了“宣武城管”的大旗。当时还是大队下属直属队副队长的季明感到“充满期待”。
　　宣武城管诞生是“实施相对集中行政处罚权”改革的试点,也是城市扩张背景下管理的需要。
　　宣武城管大队大队长张洪刚从事了30多年的城市管理工作,他介绍,随着改革开放后经济的发展,城市迅速扩张,大量的农民工涌入北京,而城市下岗工人也日益增多。
　　这些人在城市需要自谋出路,无照经营的路边摊点及乱搭乱建大量出现。
　　城市综合管理开始变得更加迫切。但北京最初每区只有一个“市容监察大队”,平时由下面街道办“市容监察所”组织进行市容管理,人员是从工商、城建、环保等部门抽调的临时人员拼凑的,“用起来很不顺手”。
　　而常规的工商、卫生、环保、交通等行政部门,各自进行行政执法时职能交叉重复,执法力量分散,遇到问题则互相推诿,效率低下。
　　张洪刚说,当时的现象是“七八个大盖帽,管不住一顶破草帽”。
　　这样一直扛到1997年。这一年,国家开始部署实施“相对集中行使行政处罚权”的综合执法改革,以解决城市管理执法中的上述难题。宣武区成为首个试点单位。
　　季明说,“城管大队”正式成立前,他们的“市容监察大队”有100多人,属于事业编制。成立前,他们进行了统一考试,考试过关的又进行面试,经过筛选,刷掉了十多个人。
　　随后又从工商局调来40来个人,从园林部门和市征稽所调来了十多个人,加上部分社招人员,一共有200人。这些人全部获得国家公务员身份。
　　5月中旬,这200号人又进行了封闭一周的军训。
　　5月23日,这个全国第一支城管队伍正式上岗。
　　张洪刚认为,城管大队成立后,综合执法试点“效果非常好”,“效率高,问题解决得快。”1998年12月1日,北京城八区全部成立了城管大队。
　　季明说,随后是全国各地纷纷来“取经”,“他们带走了宣武区行使城市管理相对集中行政处罚权的先进经验,一个个城市管理综合行政执法组织相继成立。”
　　
　　压力之下生变粗暴执法常见
　　
　　季明介绍,宣武城管大队成立初,有5项管理职能,分别是市容卫生,园林绿化,交通违章占道,城市乱搭乱建和无照经营。
　　随着城管工作出现成效,一些部门陆续把“收益”不大,而与市容环境相关的管理权切割给城管。
　　城管开始膨胀。
　　季明介绍,到了2005年,城管执法职责扩大到13大项,292个行政处罚权。
　　这个“城市女主人”的身材开始变得臃肿不堪。
　　季明介绍,城管工作的范围越来越大,事无巨细,都是不好干的活,但是人员还是那么多,季明说,10年来他们一直200来个人,最近才刚刚拿到43个新编制。
　　2003年1月,北京市城管综合行政执法局正式挂牌成立。“城管系统千分制考核办法”开始实施,城管的工作压力越来越大。
　　宣武一位基层的城管队员告诉记者,平时他们负责的区域内,随时可能有领导巡查,出现乱摆摊点,无照经营等问题,直接追究到责任人头上。考核结果,与职级升迁、工资待遇等都有直接关系。
　　压力之下,他们对这些小摊贩便失去耐心,工作方式变得简单粗暴。
　　张洪刚说,刚调入宣武城管大队时,他发现队员执法方式和执法理念都有问题,“是报复性执法。你骂我我就抄你的摊。在下面和我吵架了,上车我就踢你一脚”。在一些普通城管队员眼中,他们的工作就是“抄摊”。
　　
　　悲剧之后思变改革初见成效
　　
　　与暴力执法相生的是暴力抗法。
　　2006年8月11日,河北保定市阜平县来京人员崔英杰,在卖烤肠时,三轮车被联合执法的海淀区城管大队人员没收。冲突中崔英杰将36岁的副队长李志强刺死。
　　说起李志强,季明一声叹息。他认为,这件事“既有偶然性,也有必然性”。
　　季明说,“李志强事件”悲剧震动了北京城管。给他们带来很多反思。这些年,老百姓的法律意识也都大大提高,而城管的执法队伍也必须相应提高他们的法律素质。
　　城管开始检讨过去的执法方式。“柔性执法”的思维开始出现。
　　季明说,现在他们执法首先确保程序合法,“执法时不像以前上来就掀摊子,首先要出示证件,表明身份,再告知对方具体违反了哪些法规,当事人的权利和义务是什么,听取对方的申辩意见,然后根据情况作出处理”。
　　现在,他们施行提前告知制度。
　　首先在辖区内各重点路口和点位建立宣传站,发放“给居民的一封信”,广泛宣传城市管理法规和城管职能。
　　对于违规的,先送达法规宣传单,并要求当事人签字生效,如果没有改正,再送达“警告单”,再没有效果,送达“限期改正单”。
　　如果在这些措施下还没有改正,他们再拿着当事人签字的单据按规定进行处罚。
　　北京全市范围内的城管管理亦在趋于制度化。
　　2008年1月1日实施的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》,规定对粗暴执法的城管人员,将追究行政执法责任。
　　张洪刚说,他们现在杜绝城管踢摊、打骂当事人的行为。
　　而在季明眼里,他们的柔性执法措施去年实施一年多,“效果不错,90%的人都能接受,而且很快改进”。
　　
　　发布和谐宣言承诺文明执法
　　
　　2008年1月7日,湖北省天门市郊湾坝村,50多名统一着装的城管执法人员与当地村民发生冲突,将公路堵塞。17时20分左右,恰好路过的天门市水利建筑公司总经理魏文华下车用手机进行现场录像,遭群殴致死。
　　“天门事件”使屡遭诟病的城管再次处于舆论的风口浪尖。国内开始大量出现城管“存废之争”。
　　对此,国务院法制办政府法制协调司司长青锋表示:“不能因为个别的偶然现象,就否定综合行政执法体制改革的方向。”而现实确已是燎原之势。据统计,至2005年底,全国共308个城市展开了城管综合执法体制改革。城管执法人员达数十万之众。
　　在季明看来,北京城管成立10年,功不可没。
　　季明说,1997年成立宣武城管大队至今,先后完成了香港回归、1999年新中国成立50周年和澳门回归的市容环境保障工作；2003年,抗击“非典”；2004年,抗击“禽流感”；2008年决战奥运。
　　季明认为,城市管理执法必须树立“以人为本”的思想,必须强化“关注民生”的和谐社会观,变堵为疏,谋求多赢。
　　宣武城管已在一年前开始尝试这样的做法。
　　季明介绍,从去年开始,他们开始在红莲社区等选定路段设立“跳蚤市场”,“小时市场”,每天一定时间内允许小摊贩在这些地方摆摊设点,试行“效果不错,附近的老百姓满意了,这些小摊贩也有了谋生出路”。
　　而全国更大范围的城市管理改革已显端倪。
　　自2007年5月1日起,上海市政府一改往日对马路摊点一律封杀的做法,部分市区路段经市民同意,便可设置便民类摊点。
　　2008年5月24日,来自全国的近300位城管局长们在江苏宿迁齐聚,发布了和谐城管宣言。向社会发出“文明执法”承诺,强调城管执法的温和与和谐。受到公众期待。
　　2008年8月1日,浙江省人大常委会通过了《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》,明确规定要“为农产品、日用小商品等经营者提供规划的经营场所或临时经营场所”。这意味着,小商贩不再是围追堵截的对象,而是有了法定的生存空间。
　　本版据《新京报》
　　1月15日,潍城城管执法分局的执法人员在帮助城区青年路上一商家清理不规范的张贴广告。该局的徒步执法巡查管理开我市城管执法管理先河,标志着我市城管执法方式的转变,实现由“法制城管”向“服务城管”、“和谐城管”的转变。记者王晓光
　　□新闻链接
　　
　　城管改革:
　　
　　思维的变革
　　在30年改革开放的洪流中,中国的城市化进入了一个高速轨道,城市人口激增,社会分化剧烈,大量弱势人群涌向路边街头寻找生路,城市的秩序因此受到很大的冲击。本来这是个民生的问题,是所有国家城市化进程中不可避免的现象,随着社会的发展,它自然会走向消退。
　　中国的城市管理者认为,主动监管更有利于维护城市形象和秩序,城管因此应运而生。
　　城管的出现并没有带来立竿见影的效果,摊贩等街头谋生群体之庞大,使得初期人数有限的,从各行政机关借调城管执法者根本难以应付,因此专职的城管部门和队伍开始出现,城管部门招募了大量社会人员,使这个执法团队空前的庞大。但如此态势之下,街头不断上演你追我赶的游击战、以暴抗暴的事件。
　　在胶着的状态下,在一波接一波对城管执法的舆论质疑中,城市的管理者并没有认真反思,他们认为摊贩之所以难以禁绝,是因为城管执法者的装备还不够强大,权力还缺少威慑,因此防刺背心、防割手套、钢盔等开始装备于城管,筹建“城管警察”在一些地方已提上日程。
　　摊贩等街头谋生群体自古有之,举世皆然,想用行政力消除这一现象,有史以来不但没有成功的先例,倒有不少发人深省的教训。
　　摊贩等街头谋生群体对抗城管执法,并不是因为他们藐视政府权威,而是生计压力使然,民生的问题,最终需要通过改善民生的社会政策徐徐图之,而不是靠行政强制力。
　　城管的改革,如今众说纷纭,各地政府也有心推动。一些地方的城管面对困境也开始思变。但要强调的是,城管的改革不应是简单的部门的变动,它实质上应该是一种城市管理思维的变革,如果仅仅是部门变了,执法权调整了,但“行政高压”的管理模式依然不变,那对现状将毫无任何裨益。因此,城管的改革,应当抛弃对行政强制力的迷信,让政府、摊贩、市民三方形成一种协商式的治理模式,如此,我们才能走出死胡同,重建一个充满活力而又秩序井然的城市新秩序。