最高法：法院可直接认定“红头文件”是否合法

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最高法发布的关于行诉法若干问题的司法解释明确，法院可在判决书中阐明规范性文件的合法性，也就是直接认定它合法还是不合法；另外还可向制定机关提出处理建议，并可抄送制定机关的同级人民政府或上一级行政机关。

　　第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了关于修改行政诉讼法的决定。这是行政诉讼法实施24年以来的第一次“大修”。针对新行政诉讼法增设的新制度、新规定，最高法及时制定了关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，并以召开新闻发布会的形式予以公布。

　　法院可阐明“红头文件”是否合法，并提建议

　　这则司法解释明确，“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”

　　最高人民法院行政庭副庭长李广宇对此表示，行政诉讼法这次修改增加规定，可以一并请求审查规范性文件，这是一个非常大的进步。

　　“所谓规范性文件，也就是我们日常所俗称的‘红头文件’，红头文件是大量的，而且由于它是针对不特定的公众能够反复适用，往往涉及面非常广、持续的效力非常久。而且如果一旦违法，所带来的损害是一个具体的行政行为不能和它同日而语的。”李广宇这样描述“红头文件”违法的危害性。

　　李广宇注意到，实践当中，老百姓也对一些机关制定的“红头文件”多有垢病，比如有些没有法律明确依据的乱收费的规定等等，这都是对群众的合法权益能够产生直接影响的。

　　多年来，行政诉讼法只受理针对具体行政行为的起诉，对所谓的抽象行政行为是不能受理的，所以社会各界，包括学术界，长期以来一直都呼吁要把抽象行政行为也纳入行政诉讼的受案范围。

　　“这次立法机关在修改行政诉讼法时也顺应了社会各界的呼声，规定了对规范性文件可以一并请求审查。”李广宇提醒，但是对规范性文件的审查也要有一个全面正确的解读。

　　是否意味着可对“红头文件”提起诉讼？

　　对此，有记者现场提问：这是否意味着对于“红头文件”现在可以提起行政诉讼了？

　　“首先，这不代表着就可以对抽象行政行为一律直接提起诉讼。”李广宇指出。

　　他说，行政诉讼法第13条在对受案范围做排除规定时并没有对原来的规定作出修改，也是对这些行政法规、规章，国务院所作出的具有普遍约束力的决定命令，也就是所谓的抽象行政行为还是排除在受案范围之外的，就因为抽象行政行为具有针对不特定公众能够反复适用，不是针对某个具体的个人所作出。

　　李广宇解释称，由一个具体的个人针对它提起诉讼，事实上是行使了公众诉讼的权利，他自己就没有一个“诉”的利益。从学理上讲，他提起的这个诉讼就应当是属于公益诉讼。

　　李广宇说，公益诉讼就是它不是一个适格的原告，主张的不是自己的利益，更多主张的是公众的普遍利益，但是公益诉讼需要有法律的明确规定，这次行政诉讼法修改也有有关方面、社会各界提出了要增加行政诉讼的公益诉讼的规定，但是立法机关经过认真研究认为公益诉讼问题还需要作出一些探索和研究，先在实践当中可以探索，等时机成熟后，等积累了一定的经验之后在通过修改法律时再把它纳入行政诉讼管理。

　　李广宇介绍，在公益诉讼还没有正式写进行政诉讼法的时候，具体的个人针对抽象行政行为的起诉肯定目前无法纳入进来，但是请求在提起行政诉讼的时候针对一个具体行政行为起诉时，可以请求一并审查这个具体行政行为所依据的规范性文件。

　　“这实际上就等于通过一个依照抽象性、规范性文件作出了针对特定个人的、影响他权利义务的具体行政行为，事实上就使得这个规范性文件藉由具体行政行为和单个的个人建立起了联系，他也就有了诉的利益，他主张的也就是个人的利益，而不是不特定的公众的利益了。” 李广宇解释称。

　　可请求一并审查的规范性文件是指哪些？

　　李广宇提醒，根据行政诉讼法的规定，可以请求一并审查的规范性文件是限于规章以下，不包括规章。

　　“因为规章以及规章以上的行政法规都是受《立法法》调整的，属于广义概念上的法律，是一个立法性的行为，而不是具体的行政行为。所以针对它们是不能审查的，而且宪法、立法法，还有一些规范性文件制定办法等等也都对监督的权限、监督的机关作出了规定。”李广宇说。

　　具体到规范性文件怎么审查，李广宇指出，按照行政诉讼法的规定和司法解释进一步的规定，法院首先要审查规范性文件的合法性。如果经过审查认为它不合法，不把它作为认定具体行政行为合法的依据。

　　李广宇说，新制度更进一步规定，法院可以在判决书当中阐明规范性文件的合法性，也就是直接认定它合法还是不合法；另外还可以向制定机关提出处理建议，并且还可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

　　李广宇对此评价称，“这个处理也是又往前走了一步，不是说不用就可以了，还要建议制定机关对认定不合法的规范性文件在一定时间内作出修改、废止等等处理。”

　　“我们也听到过有些方面的反映，说为什么不能规定‘法院直接对不合法的规范性文件进行撤销、确认它无效’？”

　　李广宇自问自答说到，这也是世界各国通行的做法，也是考虑到权力的分工，因为对于规范性文件的处理，它的“立改废”问题，其他法律规范是有明确权限规定的，是要由有权机关依照法定的程序作出这样的处理，法院能够向有关机关提出这样的处理建议，就体现了这种权力的分工。